L’Afrique doit financer ses villes avant qu’elles ne deviennent ingouvernables

Une ville se construit deux fois. D’abord physiquement : une route apparaît, des maisons se serrent le long d’un axe, un marché s’étend, une zone industrielle attire des travailleurs. Puis financièrement : les autorités enregistrent le foncier, facturent des services, empruntent, entretiennent les réseaux et captent une partie de la valeur créée. Dans une grande partie de l’Afrique, la première construction avance à toute vitesse tandis que la seconde reste inachevée.

La population urbaine du continent devrait passer d’environ 700 millions d’habitants aujourd’hui à 1,4 milliard en 2050, selon l’OCDE. Cela signifie accueillir l’équivalent d’une nouvelle population urbaine actuelle en un quart de siècle. La croissance ne se concentrera pas seulement à Lagos, Kinshasa, Le Caire ou Johannesburg. L’étude recense quelque 11 000 agglomérations ; de nombreuses villes secondaires absorberont une part décisive du changement.

Ce basculement peut devenir le moteur de la transformation économique. La densité réduit le coût des services, rapproche entreprises et travailleurs, stimule l’innovation et élargit les marchés. Mais elle peut aussi amplifier chaque défaillance : embouteillages, inondations, logements informels, pollution, violence foncière. Une ville mal équipée impose une taxe invisible à tous ses habitants. Le trajet s’allonge, le groupe électrogène remplace le réseau, l’eau se paie au bidon et l’entreprise constitue ses propres stocks.

L’enjeu n’est donc pas de ralentir l’urbanisation. Il est de la financer avant que l’étalement et l’informalité ne rendent les solutions plus coûteuses.

Le maire sans bilan

Dans beaucoup de pays, le gouvernement local porte des responsabilités considérables mais dispose de peu de ressources propres. L’État lui demande de gérer les déchets, les marchés, la voirie ou l’éclairage, tout en contrôlant les principaux impôts et les emprunts. Les transferts arrivent tard, fluctuent ou sont affectés à des usages précis. La ville ne peut ni planifier ni offrir une visibilité à ses prestataires.

Ce déséquilibre est une question de démocratie autant que de finances. Un maire jugé sur la propreté des rues mais privé du pouvoir de lever ou d’ajuster les recettes correspondantes ne peut être pleinement responsable. À l’inverse, une autonomie fiscale sans contrôle des citoyens peut multiplier les prélèvements arbitraires. La décentralisation n’est pas le simple transfert d’une mission ; c’est l’alignement entre pouvoir de décider, obligation de rendre compte et moyen de payer.

La Commission économique pour l’Afrique identifie des obstacles récurrents : faiblesse de la décentralisation fiscale, cadastres incomplets, tarifs insuffisants, capacités administratives limitées et application irrégulière des règles. Ils se renforcent mutuellement. Une commune sans données foncières perçoit peu ; faute de recettes, elle ne peut moderniser son administration ; ses services médiocres réduisent le consentement à l’impôt.

Briser ce cercle suppose de commencer par le bilan de la ville. Quels terrains et bâtiments possède-t-elle ? Quelles recettes sont prévisibles ? Quels engagements a-t-elle pris ? Dans quel état sont ses routes et ses canalisations ? Sans registre des actifs ni comptabilité fiable, un emprunt municipal est soit impossible, soit dangereux.

La propriété qui prend de la valeur sans payer la ville

L’impôt foncier est souvent présenté comme la ressource locale idéale. Le bien est immobile, sa valeur augmente avec les investissements publics et la recette est relativement stable. En théorie, il lie clairement le contribuable au service municipal. En pratique, il reste sous-exploité.

Les raisons sont techniques et politiques. Les titres sont incomplets, les adresses imprécises, les évaluations obsolètes. Les propriétaires les plus influents obtiennent parfois des exemptions ou retardent le paiement. Une administration préfère taxer le marché visible — étals, taxis, petites boutiques — plutôt que les actifs les plus chers. Le résultat est régressif : le secteur populaire paie quotidiennement tandis que le patrimoine foncier échappe à une contribution proportionnée.

La numérisation peut changer l’équation, mais elle n’est pas une baguette magique. L’imagerie satellite, les systèmes d’information géographique et le paiement mobile permettent de recenser les parcelles et de réduire les fuites. Encore faut-il une base juridique, un mécanisme de contestation et une protection des données. Un cadastre fiscal n’est pas nécessairement un titre de propriété ; confondre les deux peut déclencher des conflits.

La réforme doit viser la légitimité. Les factures doivent être compréhensibles, les exonérations publiées, les évaluations révisées selon une méthode transparente. Une petite franchise ou un taux progressif peut protéger les ménages modestes. Surtout, le contribuable doit voir le lien avec le service : publier quartier par quartier les recettes et les travaux réalisés transforme l’impôt d’une ponction abstraite en contrat local.

Les villes peuvent aussi capter une partie de la plus-value foncière créée par une route, une station ou un changement de zonage. Une parcelle multipliée en valeur par une décision publique ne devrait pas enrichir exclusivement son propriétaire. Contributions d’aménagement, vente de droits à construire, participation des promoteurs ou mise aux enchères de terrains publics peuvent financer l’infrastructure. Mais ces instruments exigent un marché foncier transparent ; sinon, ils deviennent une machine à transférer des actifs publics à des intérêts privés.

Emprunter : un droit qui se mérite

Face à des besoins immédiats et des infrastructures de longue durée, l’emprunt est logique. Faire payer une route entièrement par les contribuables d’aujourd’hui alors qu’elle servira trente ans n’est pas nécessairement équitable. Une obligation municipale peut répartir le coût dans le temps et imposer une discipline d’information.

Pourtant, peu de villes africaines accèdent directement au marché. Leurs recettes sont trop faibles ou imprévisibles, les cadres juridiques incertains et les États craignent qu’une défaillance locale ne devienne leur responsabilité. Cette prudence est justifiée : l’autonomie d’emprunt sans limites peut produire une dette cachée.

La réponse n’est ni l’interdiction générale ni la liberté totale. Un cadre gradué peut autoriser l’emprunt selon la qualité des comptes, le ratio de service de la dette et la nature du projet. Une ville débutante peut emprunter auprès d’un fonds municipal encadré ; une ville mieux notée peut émettre une obligation garantie par des recettes dédiées. L’État central fixe les règles, consolide l’information et refuse les garanties implicites.

Les notations de crédit peuvent jouer un rôle même sans émission. Elles obligent à examiner la gouvernance, les recettes et les risques. Mais la note ne doit pas devenir un produit coûteux commandé pour la communication. Elle doit s’accompagner d’un plan d’amélioration et être rendue publique.

Les obligations vertes ou durables offrent une possibilité pour le transport propre, l’efficacité énergétique ou l’assainissement. Leur étiquette ne crée pas le remboursement. Le projet doit toujours disposer d’une recette, d’un transfert ou d’une économie vérifiable. La finance climatique peut réduire le coût ou financer la préparation, mais elle ne remplace pas la solvabilité municipale.

Les transferts de l’État doivent récompenser les bons comportements

Même avec une meilleure fiscalité, les villes pauvres ne financeront pas seules les services essentiels. Les transferts intergouvernementaux resteront indispensables. Ils doivent corriger les inégalités : une commune avec une faible base foncière et une population nombreuse a besoin de davantage d’aide qu’un centre riche.

La formule de répartition devrait être publiée et stable. Population, pauvreté, superficie et niveau de service peuvent entrer dans le calcul. Une fraction peut dépendre de la performance : comptes remis à temps, hausse du recouvrement sans abus, entretien des actifs, transparence des marchés. Mais la récompense doit éviter de pénaliser deux fois les collectivités déjà faibles. Un volet de renforcement des capacités est nécessaire.

Les transferts ponctuels négociés politiquement empêchent la planification. Une ville qui ignore son budget de l’année suivante ne peut conclure un contrat pluriannuel de collecte des déchets ni entretenir préventivement une chaussée. Elle attend la panne, puis dépense davantage en urgence. La prévisibilité vaut parfois autant que le montant.

L’État central a aussi intérêt à partager certaines recettes dynamiques. Lorsque l’activité urbaine augmente la TVA ou l’impôt sur les sociétés, la commune qui finance l’environnement de cette activité devrait en recevoir une fraction selon une règle claire. Sans ce retour, elle supporte le coût de la croissance sans en capter le revenu fiscal.

Financer l’entretien, parent pauvre de l’inauguration

L’économie politique préfère le ruban coupé à la canalisation entretenue. Les bailleurs financent un ouvrage neuf ; le budget local peine ensuite à payer les pièces, le personnel ou le curage. L’actif se dégrade, sa durée de vie raccourcit et un nouveau projet devient nécessaire.

Chaque investissement devrait donc inclure un plan de maintenance chiffré, une source de financement et un registre de l’actif. La ville doit connaître le coût total sur la durée, pas seulement le prix de construction. Un bus moins cher à l’achat peut être ruineux si ses pièces ne sont pas disponibles. Une route dimensionnée sans drainage est un passif programmé.

Les partenariats public-privé ne suppriment pas cette responsabilité. Un opérateur privé peut améliorer l’efficacité et mobiliser un financement, mais son contrat est payé par un tarif, une subvention ou les deux. Si la demande est surestimée ou si l’autorité refuse d’ajuster le prix, la facture revient au public. La transparence sur les engagements futurs est essentielle.

Pour les déchets, par exemple, la rémunération au tonnage peut encourager l’enfouissement plutôt que la réduction. Un contrat mieux conçu combine couverture, qualité, recyclage et contrôle. Pour le transport, la seule rentabilité de la billetterie ne finance pas toujours une ligne socialement utile. La plus-value foncière autour des stations ou un prélèvement sur les employeurs peut compléter.

La ville secondaire, occasion à ne pas manquer

Les mégapoles concentrent l’attention et les capitaux. Pourtant, la croissance des villes petites et moyennes offre une possibilité rare : planifier avant la saturation. Réserver les emprises d’une route ou d’un réseau coûte beaucoup moins cher avant la construction informelle. Protéger une zone inondable est moins douloureux que déplacer un quartier après une catastrophe.

Ces villes ont cependant moins de compétences techniques. Elles peuvent mutualiser un service d’ingénierie, d’achat ou de gestion des déchets à l’échelle d’une région. Un fonds national de préparation de projets peut financer les études et fournir des modèles de contrats. Les banques de développement devraient soutenir des portefeuilles de villes plutôt que d’exiger de chacune une opération de grande taille.

La connexion entre ville et campagne est également cruciale. Marchés de gros, routes de collecte, froid, abattoirs et services financiers transforment une ville secondaire en plateforme régionale. Sans eux, l’urbanisation se contente de concentrer la consommation. Avec eux, elle augmente la productivité du territoire environnant.

Les choix fonciers détermineront l’inclusion. Si l’offre de terrains viabilisés reste trop faible, les ménages s’installent informellement loin des emplois. La régularisation devient ensuite coûteuse et politiquement complexe. Une politique de réserves foncières, de parcelles abordables et de densification peut réduire l’étalement. Elle doit protéger les droits coutumiers et indemniser justement : planifier ne donne pas licence pour exproprier sans recours.

Le climat transforme le bilan municipal

Les inondations, la chaleur, l’érosion côtière et le stress hydrique ne sont pas des risques lointains. Ils détruisent des routes, interrompent l’activité et réduisent la valeur foncière. Or les collectivités disposent rarement de données et de réserves financières pour les intégrer.

L’adaptation doit entrer dans chaque décision : normes de drainage, protection des bassins, végétalisation, cartographie des risques, matériaux et assurance. Une ville qui autorise une construction dans une zone inondable crée une obligation future. Un budget qui ne comptabilise pas cette exposition sous-estime son passif.

La finance climatique internationale peut aider, mais ses procédures sont souvent hors de portée d’une petite municipalité. Des guichets nationaux ou régionaux peuvent agréger les projets, standardiser les données et assurer le suivi. Le financement devrait privilégier les investissements qui servent plusieurs objectifs : un espace vert qui absorbe l’eau, réduit la chaleur et améliore la santé ; un bus propre qui diminue la pollution et le temps de trajet.

La résilience améliore aussi la solvabilité. Un investisseur prête plus volontiers à une ville qui connaît ses risques, entretient ses actifs et protège ses recettes. Climat et finance municipale ne sont donc pas deux agendas séparés.

Rendre le contrat urbain visible

Le financement des villes échoue lorsqu’il devient une discussion réservée aux experts. Pour l’habitant, la question est concrète : combien paie-t-il, à qui, et quel service reçoit-il ? Une facture numérique ne suffit pas à créer la confiance si la rue reste dans le noir. Une taxe populaire ne suffit pas à financer la ville si les grandes propriétés ne contribuent pas.

Les communes devraient publier un tableau de bord simple : recettes par source, taux de recouvrement, délais de paiement, investissements par quartier, coût et qualité des principaux services, dette et garanties. Les budgets participatifs peuvent guider une fraction des dépenses, mais ne doivent pas remplacer les choix structurants de transport ou d’assainissement.

La technologie peut rapprocher paiement et responsabilité. Une plateforme permet de signaler un lampadaire, suivre une demande et payer une taxe. Mais elle peut aussi exclure ceux qui n’ont ni smartphone ni identité numérique. Tout service doit conserver une voie accessible et un mécanisme de recours.

Le secteur privé, enfin, doit payer la ville qu’il utilise. Les zones industrielles fermées et les quartiers protégés ne peuvent devenir des îles qui financent leur propre sécurité tout en évitant la fiscalité commune. Une entreprise a besoin de travailleurs logés, de routes, d’eau et de stabilité. Contribuer à la capacité municipale est un investissement dans son propre environnement.

Avant que la forme urbaine ne se fige

Les décisions prises au cours des dix prochaines années détermineront le coût des villes africaines pendant des décennies. Une urbanisation compacte, connectée et équipée peut soutenir la productivité. Un étalement sans réseaux enferme les ménages dans des trajets coûteux et les municipalités dans une course impossible.

Il n’existe pas de solution unique. L’impôt foncier, les transferts, l’emprunt, la capture de plus-value et les tarifs doivent former un portefeuille. Leur combinaison dépendra de la taille, du revenu et des institutions de chaque ville. La règle commune est l’alignement : celui qui décide doit rendre compte ; celui qui bénéficie d’une valeur créée par la ville doit contribuer ; celui qui prête doit voir les comptes ; celui qui paie doit pouvoir constater le service.

L’Afrique n’est pas condamnée à subir son urbanisation. Elle peut en faire une machine à produire des marchés, des emplois et de la mobilité sociale. Mais la densité ne fabrique pas automatiquement la prospérité. Il faut la financer, l’administrer et l’entretenir. Le temps presse : une fois les routes, les quartiers et les inégalités inscrits dans l’espace, les corriger coûtera beaucoup plus cher que les prévenir.